2025年是海南自由贸易港封关运作之年。习近平总书记强调盛谷策略，要继续抓好海南自由贸易港建设总体方案和海南自由贸易港法贯彻落实，把制度集成创新摆在突出位置，强化“中央统筹、部门支持、省抓落实”的工作推进机制，确保海南自由贸易港如期顺利封关运作。封关运作标志着海南自由贸易港由起步阶段到实质性运作的全面转型、由政策试点到制度安排的全面转型，标志着海南自由贸易港制度型开放进入新的重要起点，将在我国自主开放、单边开放中扮演独特的重要角色。
以打造重要开放门户为战略目标
习近平总书记强调，“努力把海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户”。打造面向太平洋、印度洋的重要开放门户，在高水平对外开放中不断增强区域影响力、辐射力，更好地服务我国统筹发展和安全大局，是国家的重大战略需求，是海南的历史责任。
打造面向太平洋、印度洋重要开放门户的国家重大战略。当前，全球性自由贸易动能趋于减弱，区域性自由贸易成为推进开放合作的优先选项。以《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）为重点的亚太区域成为区域性合作的突出亮点。我国积极推动RCEP 进程，开展面向东盟、日韩、海合会等区域的开放布局。在百年变局加速演进的特定背景下，必须抓住战略机遇，充分利用区位优势，适应区域经济一体化发展趋势，以封关运作为重要契机，推动海南自由贸易港在中国与东盟区域市场联通、产业融合、规则衔接、要素配置中发挥战略枢纽作用，明显提升区域影响力、辐射力，为我国推动高水平区域合作提供坚实支撑。
以封关运作为打造重要开放门户奠定制度基础。服务于打造“重要开放门户”的目标，要充分学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方法和制度安排，形成具有国际竞争力的开放政策和制度。要按照《海南自由贸易港建设总体方案》和《中华人民共和国海南自由贸易港法》的要求，创新性研究提出“建立健全全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度”的行动方案，实行不同于内地的海关监管体制与制度安排，充分发挥海南自由贸易港的灵活性、主动性，使海南自由贸易港在应对日益复杂多变的国际环境、推进区域经济一体化等方面发挥独特的作用。
以更高水平对外开放提升各方信心和预期。近年来，海南自由贸易港建设从“总体方案”到“封关运作”取得诸多重要进展。当前，世界格局从平衡到失衡、从失衡到冲突的趋势明显，海南自由贸易港面临的不确定因素增多。海南自由贸易港建设要对标世界最高水平的开放形态，要吸引有实力的海内外企业进入，要增强各方良好预期。由此实现海南自由贸易港高水平对外开放的重要突破。
以核心政策落地为重大任务盛谷策略
习近平总书记强调，“加紧推进海南自由贸易港核心政策落地”。建立健全全岛封关运作的海关监管特殊区域制度，就是要充分发挥海南独立地理单元的优势，通过清晰的制度边界确立全岛封关运作的“海关监管特殊区域”地位，形成加快核心政策落地的稳定预期。这是封关运作的重大任务，是吸引集聚全球各类优质要素和经营主体的重要条件。
“零关税、低税率、简税制”是海南自由贸易港政策制度体系的核心，是实现贸易、投资、跨境资金流动、交通运输、人员往来自由便利和数据安全有序流动的重要条件。“五大自由便利和数据安全有序流动”则是实行“零关税、低税率、简税制”以后需要达到的重要成果。其中，“零关税”居“核心政策”的首位。自由贸易港的“零关税”不仅是关税水平的问题，更是自由贸易港制度安排的标志性特征，并由此带动形成“低干预、高效能、绝大多数商品与货物进出自由便利”的制度性安排。在这个前提下，海南自由贸易港“五大自由便利和数据安全有序流动”的开放政策落地就有了前提条件。
加快核心政策落地需要政策创新与体制突破。从现实看，受多方面因素影响，海南自由贸易港核心政策落地成效与高水平对外开放的预期目标存在差距。主要表现在，既定的部分政策尚未落地，已落地政策仍具有较大优化空间，部分核心政策的制度安排需进一步明确。要强化核心政策落地的刚性约束，并依托海关监管特殊区域制度的重要条件破除政策落地的体制掣肘。例如，对《中华人民共和国海南自由贸易港法》中提出的“全岛封关运作时，将增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并”等具有时间约束的核心政策，依法按时落地；对“全岛封关运作、简并税制后，海南自由贸易港对进口征税商品实行目录管理”等明确条件的核心政策，明确加快迭代升级的具体路径，形成海内外企业、人才对海南自由贸易港建设的良好预期。由此，一方面可以促进海内外企业更加便捷地获取国际商品、服务、标准等要素，更好服务国内大市场；另一方面可以更好服务内地企业、资金、货物等要素更加顺畅便利地“走出去”，辐射服务以东盟为主体的RCEP区域大市场。此外，要按照《海南自由贸易港建设总体方案》要求，尽快实施岛内居民消费进境商品“零关税”清单，明显提升岛内居民获得感。
以海关监管特殊区域制度安排实现核心政策加紧落地的新突破。尽快建立健全全岛封关运作的海关监管特殊区域制度，以实现绝大多数商品免征关税和进出自由便利的目标要求；明确特殊税收制度的法律定位，将特定行业所得税优惠政策向普惠性的“低税率、简税制”的制度安排转变，明显拓展特殊税制的享惠范围，增强企业获得感。对标世界最高水平的开放形态，优化完善“五大自由便利和数据安全有序流动”的政策和相关制度安排。例如，推进投资制度由“极简审批”向“标准制+承诺制”转变，对具有强制性标准的领域，原则上取消许可和审批；完善跨境数据负面清单管理制度，实现更大范围、更深层次的跨境数据安全有序流动。
以“一线放开、二线管住”为主要条件
海南自由贸易港实行“一线放开、二线管住、岛内自由”。毫无疑问，“一线放开”高度依赖建立健全全岛封关运作的海关监管特殊区域制度。
封关运作的首要任务是“一线放开”。“一线放开”是国家重要开放门户的基本要求。设置“二线”主要是为了建立并维系以“零关税、低税率、简税制”为核心的自由贸易港政策制度体系的独特性与不可复制性。要以“一线放开”的独特优势集聚全球资源要素，在“一线放开”中逐步形成“二线管住、管好”的海关监管特殊区域制度。当前，“一线放开”要有利于内地企业以海南自由贸易港为“总部基地”，自由便利地进入国际性、区域性市场投资布局。同时，要强化“一线”安全准入（出）监管，加强口岸公共卫生安全、国门生物安全、食品安全。
对标国际惯例有效放开“一线”、用好“一线”。要在主动对接国际高标准经贸规则方面率先突破。主动对接服务贸易开放规则、知识产权保护等深度议题；在主动对接高水平经贸规则的跨境数据流动、数字信息保护方面率先探索；在环境保护规则方面率先落实，特别是在绿色贸易认证、绿色供应链管理等方面积极探索。要在“一线放开”中打造以服务贸易为重点的自主开放、单边开放新前沿。例如，进一步扩大教育市场开放，形成境外高校独立办学的配套体系，并赋予其充分的办学自主权；针对国际人才，探索开展职业技术移民积分制，实施更加便利的工作签证政策和居留制度。
以成为国内国际市场重要交汇点为目标管住管好“二线”。“二线高效管住”要以不降低与内地连通性为底线，实现与内地间的物畅其流、人便于行。例如，全岛封关运作后，海南自由贸易港货物经“二线”进入内地视同进口，这就要求“二线”领域的海关监管要在高度重视防范走私风险的同时，围绕“零关税”、加工增值货物内销免征关税等重点政策实施精准化的分类监管，由此不降低海南与内地货物流动的便利性。按照《中华人民共和国海南自由贸易港法》“加工增值达到一定比例的货物，免征关税”的要求，根据行业差异性制定实施10%——30%的差异化加工增值比例，将研发、设计、运输、仓储等生产性服务环节纳入加工增值范围，实现与RCEP原产地规则的叠加，并对相关货物有效实施原产地信用监管。
以“境内关外”为突出特点
如何形成与“海关监管特殊区域制度”相适应的制度安排？这已成为封关运作最紧迫的重大问题，成为提升各方信心和预期的焦点所在。
“境内关外”是海关监管特殊区域制度“特殊”的主要体现。所谓“境内关外”，就是指在中华人民共和国海关统一领导下、在海南自由贸易港实施有别于内地的特殊海关监管体制。从现实来看，“境内关外”是“全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度”的具体安排。这里的“关外”，是适应海南自由贸易港发展需求，基本实现货物进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域。“境内关外”是《中华人民共和国海南自由贸易港法》的基本要求，是自由贸易港海关管理体制的突出特征。例如，该法第14条明确“货物由海南自由贸易港进入境内其他地区（以下简称内地），原则上按进口规定办理相关手续”，这实际上反映了“境内关外”的特殊要求。封关在即，要尽快出台海南自由贸易港海关监管特殊区域的相关制度，由此形成打造世界最高水平开放形态的基础性条件。
封关运作，要抓紧实现由特殊优惠政策向具体制度安排的转变。例如，“零关税”实行进口征税商品目录，持续拓展“零关税”商品覆盖范围，最终实现99%以上商品“零关税”；创新性实施禁止、限制进出口货物、物品清单管理制度，实施低干预、高效能的海关监管；推动低税率政策由鼓励类向普惠制的转变，明显扩大个人、企业所得税享惠范围。服务于打造重要开放门户的战略目标和国内国际双循环重要交汇点的具体要求，封关运作后监管方案设计既要保证海南与境外市场在人员、货物、资金、服务等要素与商品流动上的自由与便利，又要保障海南与内地市场在要素流动方面的自由与便利。由此，封关运作后的监管重点、措施、方式等都面临着某些制度性变革。
充分发挥《中华人民共和国海南自由贸易港法》的最大优势。按照《中华人民共和国海南自由贸易港法》要求，用好“贸易、投资及相关管理活动”的创新空间，重点围绕“零关税、低税率、简税制”等核心政策涉及的上位法的具体规定，加快构建高水平海南自由贸易港法治体系，并建立专业、高效的立法体制。
（作者系中国(海南)改革发展研究院院长、海南自由贸易港研究院院长）盛谷策略
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